中國自上世紀八十年代以來所推動基層民主選舉，曾為西方國家及國際媒體所關注，認為這是在黨國威權體制下植入「民主」，尤其1998年四川省遂寧市步雲鄉首次進行鄉長直選，更是讓美國著名Times雜誌視為中華人民共和國建國五十年間「五十」件大事之一，可見基層選舉及民主意義非凡。然而，在2001年步雲鄉長再次改選時卻被中共全國人民代表大會宣布「違憲」，至此鄉鎮長直接選舉模式幾乎「壽終正寢」。
然而，仍然有不少中國地方進行改良式的鄉鎮長「公推直選」模式，既能滿足基層民眾對鄉鎮治理渴望及需求，也能緩解地方黨國及基層社會衝突。儘管如此，存在黨國體制中「黨管幹部」原則，卻慣性束縛鄉鎮長「公推直選」模式，實際上「公推直選」鄉鎮長也受控於縣級政府難以展現捍衛轄區地方利益。最近這幾年，中國黨國體系更是倡議以「公推直選」鄉鎮黨委書記，替代鄉鎮長直選或「公推直選」模式，形成「黨內改革」優先於「國家改革」，「黨內民主」優先於「地方民主」，此為政治衰退現象。
一、「黨管幹部」制度慣性束縛導致鄉鎮長即使直選，也受控於縣級政府難以展現捍衛轄區利益
「黨管幹部」一向是中共黨國的重要組織原則之一，為幹部人事制度的核心原則。黨管幹部制度構成黨國體制運作基礎，其功能在於實現幹部的形成與遴選、整合各種利益表達、動員與社會化職能及目標制訂功能。依循「黨管幹部」原則，各級黨委及其組織部門制訂幹部路線，掌握著各級各類幹部的培養、選拔、任用、考核和監督等權力。中共黨國體制之所以採取「黨管幹部」原則其目的在於控制幹部，保證黨和政府各項政策方針獲得落實貫徹。
這種政治控制即是上級以人事任免作為制約下級的最有力手段，中共中央及其組織系統在官員選擇與管理中處於核心地位。因此，任何鄉鎮長選舉改革從試點選擇、政策制訂、策略與部署，各種條件與標準的確定皆由上級黨委討論決定，並由同級黨組織部具體實施。儘管鄉鎮長選舉改革中採取群眾提名、預選、競選演說等多樣化選舉程序，但總體上並未脫離「黨管幹部」的原則框架。
換言之，即使鄉鎮長選舉後地方黨國體系仍具有「審批權」，經選舉產生的鄉鎮長需經上級組織批准，上級組織有權宣布選舉無效。鄉鎮長選舉制度變革並無法完全扭轉傳統黨國任命權，此非等同於西方意義的競選，而是在堅持黨領導下的非政黨競爭式選舉。
由於中國普遍縣級政治領導反對鄉鎮長直選，認為此種改革與既存幹部管理制度存在衝突，要求直選後的鄉鎮長仍須接受黨國幹部管理體制的規範，例如簽訂內容廣泛的目標責任書、接受「一票否決制」的政績考核及幹部調動問題（如將直選鄉鎮長改派為鄉鎮黨委書記），尤其是縣級政府仍有權隨時調動鄉鎮領導。這導致往往鄉民直選鄉鎮長後，當選者卻被改派為鄉鎮黨委書記或甚至調離至其他鄉鎮的現象。確實直選鄉鎮長其政治自主性及獨立性較高，基於選民民意及壓力，更有可能抗衡來自地方黨國的行政指令，並挑戰其權威。
二、黨國的替代性改革方案，以「公推直選」鄉鎮黨委書記取代鄉鎮長直選
「公推直選」此種選舉模式的起源，最先是從四川省發端，1998年9至11月遂寧市蓮花鄉、東禪鎮開啟全國鄉鎮黨委書記直選先河。2001年，平昌縣進行鄉鎮黨委班子「公推直選」的試點實驗。直至中共黨十六屆四中全會提出「逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉範圍」，四川省委決定擴大鄉鎮黨委負責人「公推直選」範圍。所謂「公推直選」模式被提出應用於鄉鎮黨委領導的選拔，「公推直選」具體程序包括公開推薦、民主評議、組織考察和黨內直接選舉。黨國進行鄉鎮黨委「公推直選」的選舉改革，利於強化地方黨國的政黨適應性。
「公推直選」鄉鎮黨委書記被中共地方黨國視為基層政治民主改革，然而卻被學者質疑為試圖「黨內民主」替代「基層民主」。1998-2003年期間，「公推直選」可說仍只是停留在少數省份「試點」層面； 2004年開始試點大範圍展開，包括雲南、重慶、吉林、江西、河南、河北、安徽、廣西、貴州先後加入試點行列；2004-2007年期間，中國即有300多個鄉鎮黨委換屆採取公推方式產生候選人，其中四川省與江蘇省是試點最多省份。
三、鄉鎮黨委書記「公推直選」存在難解問題
近年來，中共已在四川、廣東、山西、河南、廣西、湖北、江蘇等省進行改革嘗試，最終鄉鎮長直選改革試點讓位於鄉鎮黨委書記及鄉鎮長「公推直選」模式，藉此鞏固黨執政基礎及提高施政效率。「公推直選」中「黨員和群眾公開推薦」與「上級黨組織推薦」同時並存，逐步擴大基層黨組織領導直接選舉範圍及發展「黨內民主」多種形式。
基本上，鄉鎮黨委選舉制度改革，並未遭遇如同鄉鎮長直選改革困境的命運，其選舉試點不斷擴大，這與近年來中共重視發展「黨內民主」有關，因而相對於鄉鎮長直選模式，鄉鎮黨委書記「公推直選」更受到黨國高層的肯定與推廣。然而，「公推直選」鄉鎮黨委書記選舉方式存有若干問題：
首先，與「民主集中制」的架接結合機制並非十分順暢，仍存在政治意識、合法性及適應性等制約因素。其次，授權關係不一致問題：黨、政系統各自具有對選民施政承諾，施政綱領的差異使得黨、政系統存在潛在衝突可能性，降低鄉鎮政府治理能力、公共產品與公共服務供給水平。
復次，候選人提名方式欠完善：提名仍過於偏重組織意圖，優先於黨員自我提名及群眾推薦。再者，任期內職務調動頻繁：造成地方政策的非延續性，部分當選的「一把手」喪失責任感。最後，突破中共黨內規章與國家法規：候選人的產生方式和選舉程序分別突破《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》第十六條規定：「黨的基層組織設立的委員會書記、副書記的產生，由上屆委員會提出候選人，報上級黨組織同意後，在委員全體會議上進行選舉」，採取多種形式的候選人產生方式，並將間接選舉改為直接選舉。
四、鄉鎮長直選改革沒落及「基層民主」倒退
中共地方黨國往往持功利主義角度檢視地方競爭性選舉，為有效緩和或解決鄉鎮治理危機之工具，推動競爭性選舉的目的在於試圖擺脫治理困境、減輕農民負擔、提高效率或緩解幹群緊張關係。然一旦這些問題解決後或壓力減輕、消失後，競爭性選舉的推行便失去其必要性與動力。這可以解釋為何許多地方進行鄉鎮長直選制度改革後，往往在解決鄉鎮治理困境後，此直選制度就面臨「人亡政息」挑戰。
事實上，中共地方黨國在基層的競爭性或民主性選舉中，其控制能力並未完全弱化，藉由運作「黨管幹部」原則，使得鄉鎮選舉整個過程及環節並未能有效跳脫黨的控制。儘管，「公推直選」雖強調差額選舉與競爭性，但卻形成黨委對候選人推薦權的壟斷，其實這是對鄉鎮人大代表法定權利之侵犯。
目前多數鄉鎮長選舉改革僅以「點」的個案形式進行試點、試驗，尚未發展成全面式大範圍的制度性改革，極易產生「孤島」現象陷入改革困境。儘管也有地方鄉鎮長選舉制度變革逐漸趨向競爭性，但卻難以跳脫傳統的「黨管幹部」原則，及無法改變自上而下的「壓力型體制」及以GDP增長為導向的政績考核機制。因此，僅僅只是進行鄉鎮長直選並無法完全達到鄉村有效治理。鄉鎮體制改革必須是綜合配套改革，同步進行財稅體制、幹部選舉制度、政績考核機制等各領域，始能克服鄉村治理危機。
中國鄉鎮長直選改革試點，已為鄉鎮黨委書記所替代，形成「黨內民主」發展邏輯，優先於「基層民主」，這導致中國民主化路徑時欠缺「地方自治」基礎。而鄉鎮黨委書記「公推直選」制度改革，逐漸替代鄉鎮長直選模式，這意味著中國基層民主的倒退化。例如四川省極力推動鄉鎮黨委書記「公推直選」，而不再是推動鄉鎮長直接選舉，儘管在四川省、雲南省及浙江省等地仍進行著選民直選鄉鎮長的零星個案試點。
綜觀中共黨國體系的政治改革策略選擇，仍是地方「黨內民主」改革優先於「基層民主」改革。如此，僅著重於黨內部改革，而不關注國家與公民社會關係調整，顯見中國民主化路徑充滿荊棘及險阻，從「基層民主」發展到「國家民主」並非是一條自然生成的政治邏輯。
